烟台市牟平区人民政府办公室关于印发牟平区深化农村集体经营性建设用地入市试点具体实施方案的通知

烟牟政办字〔2023〕14号

各镇政府，各街道办事处，各部门，各单位：

      现将《牟平区深化农村集体经营性建设用地入市试点具体实施方案》印发给你们，请结合我区实际，认真抓好贯彻落实，审慎稳妥开展试点工作。

烟台市牟平区人民政府办公室

2023年7月31日

（此件公开发布）

牟平区深化农村集体经营性建设用地入市试点具体实施方案

为审慎稳妥推进牟平区农村集体经营性建设用地入市，构建全区城乡统一的建设用地市场，保障农民合法权益，根据《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规以及中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（厅字〔2022〕34号）、自然资源部《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号）和山东省自然资源厅等7部门联合印发的《关于印发深化农村集体经营性建设用地人市试点工作实施方案的通知》（鲁自然资字〔2023〕45号）等文件规定，结合我区实际，制定本实施方案。

一、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，以健全城乡统一的建设用地市场为目标，以符合国土空间规划、用途管制和依法取得为前提，以落实农村集体经营性建设用地使用权权能、形成竞争公平有序的市场配置机制和监管规则、有力保护市场交易主体权利为主线，坚持守住底线红线、审慎稳妥推进，探索农村集体经营性建设用地市场交易规则和服务监管体系，完善规则明晰、程序规范、监管到位的入市流程；探索农民集体更好实现对其土地资产的自主管理权，建立分类别、有级差的入市土地增值收益分配机制，合理平衡国家、集体和农民个人利益；探索推动农村集体经营性建设用地与国有建设用地使用权同等进入土地市场，激活农村土地资源要素，提高资源配置效率，促进城乡融合发展和乡村振兴。

二、基本原则

（一）坚持审慎稳妥推进。把握好工作节奏，严格条件，规范程序，逐步推开，注重防范应对风险挑战，维护经济社会稳定。

（二）坚持守住底线红线。严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。完善集体土地所有权实现形式，保证农民集体所得收益的长期性和稳定性；实行统一的国土空间用途管制，落实耕地和永久基本农田生态保护红线、城镇开发边界等空间管控要求；落实农民集体对其土地资产的自主管理权，公平合理分配使用土地增值收益。

（三）坚持节约集约用地。盘活使用空闲、废弃、低效利用的存量集体建设用地，合理布局各用途土地，推进基本公共服务均等化。

（四）坚持同地同权同责。在符合规划、用途管制和依法取得前提下，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，在城乡统一的建设用地市场中交易，适用相同规则，接受市场监管。

三、工作目标

以健全城乡统一的建设用地市场为导向，明确土地用途和用地方式，落实落细适合牟平区实际的入市方式和具体路径，探索通过农村集体经营性建设用地入市保障乡村振兴、采矿等合理用地需求；建立开发利用监管机制，完善市场调控机制，探索合理控制入市规模和时序的有效措施。

四、主要内容

（一）入市范围

国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的存量集体建设用地，权属合法明晰无争议、办理了不动产权登记的，宗地上无地上建（构）筑物（建筑物规划允许保留的除外），具备开发建设所需基本条件的，可以直接入市。

对历史形成的零星分散的存量集体建设用地，允许在依据国土空间规划统一开展农村土地综合整治和基础设施配套，重新划分宗地并调整确定产权归属后，按照新的规划条件确定入市范围。

（二）入市的前提条件

一是符合规划和用途管制。加快完成国土空间规划编制特别是实用性村庄规划，国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的集体建设用地方可入市，在宗地入市时需要明确具体的土地用途和规划条件。不能通过农用地转为新增建设用地入市；不能把农民的宅基地纳入入市范围；符合入市条件的土地不能搞商品房开发。

二是依法完成权属登记、地块现状及基础设施配套符合要求。全面完成集体土地所有权确权登记成果更新汇交，扎实推进集体建设用地使用权确权登记。通过登记明确土地的归属和入市主体，集体建设用地使用权再次流转的情形，应当依法进行集体经营性建设用地使用权登记。拟入市的集体经营性建设用地应当产权明晰、无权属争议，未被司法机关查封或行政机关限制土地权利，涉及土地承包经营、土地使用等权利和地上建筑物、其他附着物产权的应征求权利人的意见并完成相应补偿，具备必要的通路、通水、通电、土地平整等开发条件。

三是依法纳入年度建设用地供应计划。根据经济社会发展和国土空间规划实施情况等，将拟入市集体经营性建设用地纳入年度建设用地供应计划，根据宏观调控、产业布局发展、基础设施建设情况等有序供应。

（三）入市主体

集体经营性建设用地入市的法定主体是集体经营性建设用地的所有权人。包括各镇（街）农民集体所有、村农民集体所有、村民小组农民集体所有三种情形，分别由相应的集体经济组织代表行使。入市用地属村内两个以上农村集体经济组织的，由各集体经济组织分别代表各自集体行使所有权。

在集体做出入市决策时，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意。在入市实施主体选择上，在农村集体经营性建设用地入市前，土地所属村（组）集体应完成农村集体经济组织登记赋码程序，由该集体经济组织作为主体自行组织实施入市，区自然资源局全程指导；也可以由该集体经济组织委托其他具有法人资格的组织代理实施入市。

（四）入市方式、用途

在符合规划条件、产业准入、生态环境保护、文物保护等要求的前提下，集体经营性建设用地入市方式以出让、出租为主，探索推进长期租赁、租让结合、先租后让、弹性出让等供应方式。交易形式包括招标、拍卖、挂牌或者协议等方式，具体操作细则及合同签订等参照国有建设用地出让方式执行。入市方案批准后，在烟台市土地市场网公开交易。

探索入市土地用于工业、商业、保障性租赁住房等不同用途的管理办法。探索通过农村集体经营性建设用地入市保障采矿用地合理需求。指导农村集体经济组织参照同类用途的国有建设用地确定入市土地使用年限，即工业、仓储用地使用权最长年限不超过50年，商服、旅游等用地不超过40年；采取出租方式入市的，土地出租期限一般不低于5年，但最高不超过20年。

（五）入市程序

1.入市准备。工业、商业等经营性用途集体建设用地入市以宗地为单元进行。入市主体完成拟入市宗地勘测定界、土地权属明晰后，报各镇（街）审核同意后，向区自然资源部门提出入市意向。

2.价格评估。入市主体可以聘请土地估价专业评估机构开展地价评估，参考评估结果确定入市宗地地价；也可参照上级发布的牟平区集体建设用地基准地价确定拟入市地价。集体建设用地基准地价未确定前，可以结合本地区征地补偿标准、工业用地出让等的最低价标准、土地租赁价格及使用成本等综合确定入市宗地地价。

3.编制入市方案。入市主体制定入市方案，入市方案应当明确拟入市宗地的土地界址、面积、使用期限、权属、土地用途、规划条件、入市价格、配置方式、交易方式、收益分配、产业准入及生态环境保护要求、集体经济组织内部土地经济关系调整等内容。入市方案以宗地为单元编制，一宗土地内有两个或两个以上土地所有者，需委托同一主体编制入市方案。

4.入市方案表决。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决通过书面决议。

5.入市核对。入市主体在入市交易前向区自然资源部门提交拟入市宗地的勘测定界成果、土地权属证明、入市方案、入市决议等材料。探索建立市、区政府对入市方案提出核对意见的工作机制。有权政府组织自然资源、规划、财政、发改、生态环境等相关部门对拟入市宗地是否符合国土空间规划和用途管制、是否符合规划条件、是否符合产业准入和生态环境保护要求及是否符合收益分配原则等进行核对。经核对，不符合要求的，提出修改意见；符合要求，出具核对同意意见一并纳入公开交易材料。

6.公开交易。集体经营性建设用地使用权的出让、出租等可以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式实施，具体操作可参照国有建设用地使用权交易有关规定执行。入市主体可委托自然资源部门在烟台市土地市场网发布交易公告，实行公开交易。交易成功后，由入市主体与竞得人签订《成交确认书》。交易结果应进行公示，接受社会和群众监督。

7.签订交易合同。入市宗地成交并经公示完毕后，交易双方应当签订《集体经营性建设用地使用权出让（出租）合同》。合同应当载明土地所有权人、土地使用权人，土地界址、面积、土地用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工、竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权期间届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的办法等。一宗地内有两个或两个以上所有权人的，明确出让、出租面积、价款、各方权利和义务，由所有权人共同与受让人签订有偿使用合同。有偿使用合同经各方签订后生效。有偿使用合同需提交自然资源部门备案，并上传至自然资源部土地市场动态监测监管系统。

8.办理不动产登记。集体经营性建设用地使用权的受让方应按照有偿使用合同约定支付土地价款，土地价款缴入财政指定专户，将为入市产生的测绘、评估、公告等费用在成本中列支。受让人按有偿使用合同约定付清宗地全部土地价款后，持集体经营性建设用地使用权出让（出租）合同、合同备案文件、土地价款缴纳凭证、土地增值收益调节金缴纳凭证、完税证明等相关证明材料，向区不动产登记中心申请办理不动产登记。依法利用集体经营性建设用地建造建筑物、其他附着物的，可以申请地上建筑物、其他附着物所有权登记;具备独立分宗条件的，可以依法办理分割登记。

（六）收益分配

集体经营性建设用地入市实行与国有建设用地同权、同价、同责原则，建立兼顾国家、集体和农民个人的入市土地增值收益调节机制，在制定收益分配相关政策时，与国家政策规定保持一致。政府根据集体经营性建设用地的不同用途，按一定比例从入市项目收益中征收土地增值收益调节金，剩余部分为农民集体土地增值收益，切实保护农民集体和个人权益、保障市场主体愿用、会用入市土地的权益保护机制。

（七）转让、出租、抵押

受让人按照本方案规定取得的集体经营性建设用地使用权，在使用年限内可以依法转让、出租、抵押，其合法权益受国家法律保护；但法律法规另有规定，或者有偿使用合同另有约定的除外。农村集体经营性建设用地使用权的转让、出租、抵押参照国有建设用地使用权的相关规定办理。

农村集体经营性建设用地使用权转让、出租的，应当签订书面合同，其使用年限为原出让（出租）合同确定的使用年限减去原土地使用权人已使用年限后的剩余年限。集体经营性建设用地使用权全部或部分转让后，受让人应当确保原签订的出让（出租）合同和不动产登记文件中载明的权利、义务随之转移；集体经营性建设用地使用权全部或部分出租后，原出让（出租）合同和不动产登记文件中载明的权利、义务仍由受让人承担。

集体经营性建设用地使用权转让、抵押的，转让、抵押双方持出让（出租）合同和相应的转让、抵押合同、土地价款缴纳凭证、不动产权证等向不动产登记机构申请办理不动产转移、抵押登记。抵押权因债务清偿或其他原因而消灭的，应当办理注销抵押登记。

受让人转让或者抵押集体经营性建设用地使用权的，应当于转让或者抵押书面合同签订后5个工作日内，书面告知出让人和区自然资源部门并提交转让或抵押的书面合同等资料。

（八）开发利用监管机制

1.建立农村集体经营性建设用地入市监管制度。按照同地同权同责的原则，通过年度建设用地供应计划、入市价格监管、信用体系管理等措施，建立和完善城乡统一的建设用地市场监管机制。探索建立市、区两级及部门之间对入市土地开发利用监管的工作机制。在签订交易合同的基础上，有权政府组织拟定《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》，并与农村集体经济组织及土地使用权人签订《集体经营性建设用地使用权出让监管协议》，明确监管事宜、权利与义务和法律责任等内容。

2.探索入市土地节约集约利用政策。参照国有建设用地中闲置土地的处置要求，建立集体建设用地形成闲置的处理机制，探索政府与农村集体经济组织共同监管的形式，加强对入市土地闲置的监管和处置。建立覆盖农村集体建设用地的土地使用标准体系，更多发挥市场机制促进节约集约用地。

3.妥善处理历史遗留问题。探索解决集体建设用地历史遗留问题的政策措施，对符合国土空间规划，2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查为建设用地、但尚未取得合法用地手续的集体建设用地，按照依法依规、尊重历史的原则，参照国家和省有关政策进行分类处理。在合法合规的基础上，充分发挥村民自治作用，稳妥解决历史遗留问题。

4.明确规划许可管理要求。区规划管理办公室依据实用性村庄规划出具拟入市农村集体经营性建设用地的规划条件。以出让（出租）方式入市的，应依法依规办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证、不动产权证，完善规划条件、规划许可、规划核实业务链条的实施和监管。

五、实施步骤

（一）准备部署阶段（2023年3月底前）

1.制订实施方案。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》《山东省自然资源厅办公室转发〈深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案〉的通知》等文件要求，编制实施方案，实施方案经区政府、市政府同意，报省自然资源厅评审通过后，报省政府批准实施。

2.建立协调推进机制。成立集体经营性建设用地入市工作领导小组（详见附件），设立工作机构，建立自然资源、规划、发改、财政、行政审批、生态环境、住建、农业农村及金融服务中心等部门协调配合工作机制，完善相关配套文件。

（二）组织实施阶段（2023年3月-2024年12月）

1.推进基础工作（2023年7月底前）。

（1）开展入市土地摸底调查及确权登记。以第三次全国国土调查及其年度变更调查成果为基础，依据国土空间规划确定的范围，合理选择拟入市宗地。开展地籍调查，划定不动产单元并编制代码，掌握拟入市土地的坐落、四至、界址、面积、权属、规划、流转情况等，进一步摸清可入市后备土地资源，建立农村集体经营性建设用地数据库，同步纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。完成农村集体经济组织登记、集体土地所有权和集体建设用地使用权登记。采取“日常+定期”模式，做好集体土地确权登记成果更新，保持成果现势性。

（2）加快编制规划。各镇（街）要全面开展“多规合一”实用性村庄规划编制，促进集体经营性建设用地的节约集约利用，明确行政村主要指标和经济社会发展目标，确定行政村范围内土地利用结构、规模和布局，细化行政村各类集体建设用地布局，鼓励将存量集体建设用地规划为工业、商业等经营性用途，为实施集体经营性建设用地入市工作打好基础。

2.稳妥有序开展入市（2024年10月底前）。

在出台配套文件、摸清存量底数、完善确权登记、编制村庄规划等工作的基础上，选择村民意愿强烈、入市条件成熟的地块，稳慎推进集体经营性建设用地入市工作。2023年12月底前，形成2023年度工作报告，按程序上报省政府。

（三）试点总结阶段（2024年10月）

2024年10月底前，在2023年度工作总结的基础上，全面梳理形成的政策、机制和入市开展情况，形成系统的总结报告，按程序上报省政府。

六、组织保障

（一）加强组织领导。成立以区委、区政府有关领导任组长、副组长，各镇（街）、相关职能部门主要负责人任成员的农村集体经营性建设用地入市工作领导小组，设立工作机构，协同推进农村集体经营性建设用地入市试点工作。各责任主体要主动参与、密切配合、联动推进，明确时间节点，形成上下齐心、协同推进的联动机制。

（二）做好经费保障。区财政将开展农村集体经营性建设用地入市工作经费纳入区财政预算，足额安排，确保各项工作的顺畅开展。

（三）强化问题研究。建立完善相关监管制度进行跟踪问效，切实做到封闭运行，风险可控，发现问题及时纠偏，及时协调解决工作中出现的各种问题，切实加强保障工作推进。

（四）注重宣传引导。农村集体经营性建设用地入市工作社会关注度、敏感度高，在充分调动集体经济组织和用地企业的积极性、主动性的同时，稳妥做好宣传报道，同时要加强舆情监测，发现问题及时报告，正确引导舆论。

（五）规范档案管理。各镇（街）村集体经济组织要按照档案管理的相关要求，及时收集整理工作情况，将工作的档案资料分类立卷归档，做到资料齐全、档案完整、管理规范。

本实施方案自颁布之日起施行，有效期至2024年12月31日。

附件：牟平区集体经营性建设用地入市工作领导小组成员名单及工作职责

附件

牟平区集体经营性建设用地入市工作领导小组成员名单及工作职责

一、领导小组组成成员

组  长：李  剑  区委副书记、区长

副组长：韩喜波  区委副书记

姜保华  副区长

成  员：杨宇红  区政协副主席、区发展改革局局长

车传杰  区自然资源局局长

汤学海  区规划管理办公室主任

车军光  区农业农村局局长

林艳丽  区财政局局长

于丛胜  区行政审批服务局局长

孙俊涛  市生态环境局牟平分局局长

曲大卫  区住房和城乡建设局局长

张  磊  区司法局局长

张玉宝  区审计局局长

许少杰  区交通运输局局长

王福涛  区水务局局长

周海波  区综合行政执法局局长

邱虎城  区文化和旅游局局长

郑秀梅  区税务局局长

张叔昕  区金融服务中心主任

巨泽涛  宁海街道办事处主任

刘永逵  文化街道办事处主任

刘晓明  大窑街道办事处主任

李世龙  姜格庄街道办事处主任

赵  迅  武宁街道办事处主任

陈增洋  龙泉镇政府镇长

高宪富  玉林店镇政府镇长

于树波  莒格庄镇政府镇长

孙福海  水道镇政府镇长

贺佳佳  王格庄镇政府镇长

胡广文  观水镇政府镇长

张媛媛  高陵镇政府镇长

领导小组下设办公室，办公室设在区自然资源局，办公室主任由车传杰兼任。办公室人员从相关单位抽调，负责日常事务工作。办公室主要职责：负责落实领导小组审定事项，负责领导小组会议的筹备工作，汇总拟提请领导小组会议讨论的议题，对有关重大问题和拟提交领导小组会议讨论的重要事项进行预备性协商讨论；负责与相关部门的日常联系，及时通报工作信息；完成领导小组交办的其他工作。

领导小组成员如有变动，由成员单位相应岗位职责人员自行递补，报领导小组办公室备案，不再另行发文。

二、领导小组成员单位工作职责

区自然资源局作为集体经营性建设用地入市的行业主管部门，指导监督各镇（街）入市工作。具体负责牵头起草《牟平区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》；指导各镇（街）开展农村集体建设用地摸排、确权登记等工作；组织相关部门开展入市地块审核、方案审查工作；指导开展地价评估，招标、拍卖、挂牌或者协议等入市交易的具体实施、交易结果确认，权限内的不动产登记、土地利用监管等相关管理和服务工作。

区发改局负责研究、提出区域产业发展思路，明确具体地块的产业准入要求，按职责进行入市前的核对，根据地块的产业准入要求会同区行政审批局进行开发利用监管等工作。

区行政审批局负责项目立项、施工许可证发放，以及水土保护方案的审批工作。

区规划管理办公室负责牵头组织开展“多规合一”实用性村庄规划的编制指导和审查工作、确定入市地块的规划用地性质、出具项目用地规划条件、红线图及后续规划审批、核验手续等工作。

区农业农村局负责农村集体产权制度改革等相关工作与入市试点工作的街接；按照职能职责对农村集体经营性建设用地配套农业现代化建设工作进行指导和服务，指导村集体经济组织建设；配合各镇（街）、区财政局指导农村集体经济组织对入市地块增值收益分配工作。

区财政局负责组织研究制定土地增值收益调节金征收使用管理相关制度，并指导土地增值收益调节金征收及使用管理；按职责做好入市财政相关工作。

市生态环境局牟平分局负责明确具体地块的生态环保要求，按职责进行入市前的核对，根据地块的产业准入要求进行开发利用监管等工作。

区住建局负责指导项目建设管理，做好工程质量监督、指导协调等工作。

区审计局依法对农村集体经营性建设用地使用权交易活动及土地出让收支情况进行审计监督。

区金融服务中心负责在政策上对农村集体经营性建设用地入市融资及入市土地抵押贷款等方面对银行机构进行指导。

区司法局、区文旅局、区交运局、区税务局、区综合执法局、区水务局等依据各自职责，做好农村集体经营性建设用地入市相关工作。

各镇（街）作为统筹农村集体经营性建设用地入市工作的责任主体，要监督和指导集体经济组织切实履行民主程序，完成辖区内农村集体经营性建设用地入市项目初审，配合土地整治开发工作，监督检查农村集体经营性建设用地增值收益分配和使用等工作。负责配合指导编制“多规合一”实用性村庄规划。

各镇（街）辖区内的集体经济组织作为改革实施主体，负责农村集体经营性建设用地入市的具体申报实施等相关工作。