一、风险分配原则

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目建设、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担；设计、法律、本级政府可控政策等风险由政府承担（或合理共担）；宏观经济、不可抗力、法律及政策变更（除本级政府可控政策）等风险由政府和社会资本合理共担。

在项目实施过程中，社会资本（项目公司）应根据所承担的风险范围，提供尽可能详细的风险防控预案。

项目实施机构在风险识别与分担结构时充分考虑到项目方案的吸引力，制定合理的风险分担结构。项目的风险分配遵从以下原则：

1、承担风险的一方应该对该风险具有控制力（能够预见风险，能够正确评估风险对项目的影响，能够控制风险的发生，风险事件发生时能够管理风险，风险事件发生后能够处理风险带来的危害，完全理解所要承担的风险）；

2、风险分担与收益相匹配（承担该风险能够获益，承担的风险程度与所得回报相匹配）；

3、承担的风险要有上限；

4、风险分担与投资者参与程度相协调；

5、由该方承担该风险最有效率（控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的）；

6、承担风险的一方能够将该风险合理转移；

7、应承担自身恶意行为引起的风险；

8、如果风险发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给相对方。

二、风险识别情况

经过分析，项目在合作期内主要存在八大类风险，即法律、政策及审批风险，土地风险，财务风险，建设风险，运营风险，收入风险，不可抗力及公众干预风险，技术风险。在每大类风险中，政府和社会资本都会面临不同的风险。

1、法律、政策及审批风险

⑴法律、政策风险。法律、政策风险是指国家制定的相关法律，或国家、地方政府所制定的相关政策对建设支持力度给投资者带来的风险。项目政策风险主要包括金融政策改革风险、土地使用制度改革风险、政策调整风险（本级政府可控）等。

⑵审批风险。项目审批风险包含项目PPP模式审批风险、项目建设审批手续风险。项目PPP模式审批风险，指项目未经或未按照规定程序开展PPP模式准备阶段工作，如未按照规定提供或提供虚假的物有所值和财政承受能力论证、验证报告，项目实施方案未经政府审批。项目立项及建设审批手续风险，指项目未经或未按照规定程序开展项目建设手续的申报及批复，如项目可行性研究报告、节能评估、环境影响评估、用地预审、水土保持方案、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等。

2、土地风险

市政工程的建设必然会涉及到项目用地问题，我国土地所有权归国家所有，项目只能通过行政划拨和土地使用权出让、转让两种方式取得一定年限的土地使用权，其中土地使用权出让、转让方式又包括协议、招标和拍卖三种方式。本项目土地为行政划拨，主要风险是土地征收、储备、审批过程中的风险，在土地征收过程中，可能会出现“钉子户”情况导致土地征收停滞。

3、财务风险

市政项目开发具有资金需要量大，资金运用时间长等特点，对于建设单位来说，很可能会产生相应的借款或贷款。因此，项目所需资金的筹集和融通是项目最为关心的问题。项目财务风险主要包括融资风险、利率变化风险、税率变化风险、偿债风险、财务测算风险等。

项目除资本金外，其余资金由项目公司通过各种渠道融资筹集，一旦发生银行政策变化、银根缩紧等原因造成预期的贷款无法按时足额发放，将会造成项目现金流短缺，严重时将会导致还款困难，项目公司将会为此承担违约责任以及偿债风险。目前，广泛采用的是向金融机构贷款或引进基金等融资模式，因此对金融市场上的利率变动较为敏感。在本项目实施过程中，如果借贷双方采用固定利率，利率下降项目公司将承担利息损失。如果采用浮动利率，利率上升将会增加项目公司的利息负担，为此付出更高的利息代价，使其资金回报与预期产生偏差，严重时将会导致其不能如期还款而发生违约行为；反之，利率下降，将会增加机会成本，使项目公司获取利息差额的收益。与此同时，项目按时完成项目融资的风险由社会资本承担，需要社会资本有较强的融资能力或充足的自有资金储备。

PPP项目涉及税种多、税率不同的情况，税务风险控制不当，将带来极大的财务风险。项目的财务测算依据为现有设计及预测市场、收入、融资等情况，合作期间会出现财务测算与实际不符的情况，导致项目出现亏本或超额收益。

4、建设风险

项目建设阶段的风险主要是施工过程中由于管理不善、措施不当等引起的风险，这一阶段的风险主要包括工期风险、质量风险、成本风险、不可预见的地质风险、工程变更风险、工程技术风险、安全生产及劳资纠纷风险、第三者责任风险等。

⑴工期风险。建设阶段任何环节的时间损失，都有可能使工期拖延，而时间的延长将造成直接经济损失；另一方面会增加项目公司资金利息支出，导致资金积压、开发成本增加、管理费增加、投资利润下降。影响建设工期的因素很多，如人为因素、技术因素、材料和设备因素、地质因素、资金因素、气候因素、环境因素等。同时，因项目单项工程较多，整体进度不同，因非社会资本方原因导致项目验收不及时，将影响项目整体验收从而影响项目政府付费。

⑵质量风险。建设单位是对建设工程全过程全方位的质量管理，从设计阶段开始，历经施工阶段和竣工验收阶段，直到运营保修期为止控制收益，建设期间可能会出现资金短缺、流动资金周转不灵，从而导致施工技术水平落后、偷工减料、结构有安全隐患等项目质量风险。项目更应该注重截止竣工验收阶段的质量。

⑶成本风险。从总体上看，在整个施工项目成本中建设材料占约70%，是各项费用中最大的一种，且其建设周期长，建材价格又是经常变动的，但不可能在材料价格较低或价格回落时一次购入所需要的全部材料，因此材料或人工价格的上涨必然带来建筑成本的上升，给项目带来损失或成本超支。项目建设期成本主要分为建安工程费用、工程建设其他费用两部分。

⑷不可预见的地质风险。市政工程因地质条件导致建设风险的可能性很大，不经过专业的勘探工程难以识别，项目现有的地质资料远不足以消除社会资本所承担的地质风险，并且在项目投标报价、合同签订时，社会资本通常无条件对工程现场开展地质勘察，导致项目方案变更、工期延误等情况。

⑸工程变更风险。项目建设过程中，可能会出现项目设计错误/含糊、可建造性差、相关规范标准变化、政府需求变化等原因，可能会引起工程建设变更，导致项目建设成本增加或者工期延误情况出现。

⑹工程技术风险。在工程建设过程中由于施工组织安排、采用施工方法不合理，以及科学技术的进步，新材料、新技术和新工艺的不断创新等都会给投资者带来工期、成本和质量损失。

⑺安全生产风险。安全生产工作要贯穿施工全过程，主要是督促、协助施工单位按照建筑施工安全生产法规和标准组织实施，消除施工中的冒险性、盲目性和随意性，落实各项安全技术措施，杜绝各类不安全隐患，减少各类伤亡事故。安全生产涉及到施工现场所有的人、物和环境。发生安全风险必将导致人身和财产损失、工期延误、效率下降。

⑻劳资纠纷风险。劳资纠纷指用人单位与员工因劳动合同签订、工资约定、工时、劳动条件、劳动合同终止等原因所产生的纠纷，可能会引起劳动者上访、施工受阻、罢工的情况出现。

⑼第三者责任风险。通常指与项目工程直接相关的意外事故引起的工地内及邻近区域发生的第三者人身伤亡或财产损失，具体为因实施合同工程而造成的财产（合同工程除外）的损失或损害，或人员（业主和承包人雇员除外）的死亡或伤残。

5、运营风险

项目运营风险包括运行技术风险、运营维护成本风险、服务质量不达标风险、安全生产风险等。

⑴运行技术风险。道路、绿化、管网及桥梁的运营维护内容包含日常保养、安全防范、日常巡检等工作，需要专业技术人员进行运行，若运行不当将影响项目运营。

⑵运营维护成本风险。项目运营成本含人员工资、材料费、燃料动力费、管理费、维护费、大中修费用等，运营期间成本将发生变化，影响项目成本及收益。

⑶服务质量不达标风险。项目服务对象为社会公众，服务质量不达标，将影响项目运营效果及绩效评价结果。

⑷安全生产风险。运营期间安全生产包括职业健康、文明施工、环境管控等，若不进行合理管控，将出现安全事故。

6、收入风险

项目存在通货膨胀风险、财政预算不足风险、补贴延迟支付等风险。

⑴通货膨胀风险。通货膨胀风险又叫“购买力风险”，项目由于通货膨胀因素，使项目融资成本增加或实际收益减少的可能性。

⑵财政预算不足风险。项目财政支出、承受能力测算均为预测值，可能会出现财政预算不足的情况，但项目政府支出责任有上限，该风险出现的情况较低。

⑶补贴延迟支付风险。因政府运营导致工程决算未完成或政府审批流程延误等情况，或因项目公司原因导致工程决算或绩效考核未完成等情况，均可能导致财政补贴延迟的情况。

7、不可抗力及公众干预风险

不可抗力风险。通常分由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险和由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险两大类。除项目公司可以通过参加商业保险转移的风险成本部分，其他无法转移的不可抗力风险由项目公司和政府共担。

公众干预风险。公众干预风险是指在一些特殊的情境中，也会产生一些不受通常的行为规范所指导的、自发的、无组织的、无结构的、同时也是难以预测的群体行为方式。这是由于公众社会群体性活动具有场所开放、人群密集、财物集中、规模宏大、持续时间较长、节点特殊、媒体关注、情况复杂、安全隐患多等特点。因而，特别容易发生骚乱、踩踏等各种治安灾害事故和突发事件，危及人民生命和财产安全。

8、技术风险

技术风险主要包括勘察设计风险、招投标风险、移交风险等。

⑴勘察设计风险。

勘察设计风险是指由于工程建设与施工工地的地形、地貌、地址、水文、岩石等有极其密切的关系，包括勘察设计的缺陷、设计规范强制性变更。

⑵招投标风险。

PPP项目招投标风险因素为招标风险、投标风险、道德风险。

①招标风险。招标过程中可能会出现流标、废标的情况，出现后将不得不面临重新组织招标或采取其他方式进行采购的后果，这将导致采购成本增加，采购周期延长，采购效率下降导致项目无法顺利实施。

②投标风险。社会投资者从投标准备到招标结束整个过程都会遇到各种各样的风险，譬如在准备阶段，若对招标信息分析片面、判断错误会给后期工作带来无法估量的后果，严重者可能丧失参与评标的机会。同样投标报价的水平能反映出该社会投资者综合水平，直接关系到能否中标，若采用高报价可能导致投标失败，低报价可能丧失利润甚至成本不保。

③道德风险。在整个招投标阶段，投标人的道德风险是主要风险。在PPP模式下招标人是公共部门，对招投标工作和编制招标文件等不够精通，而投标人是社会投资者，对招投标程序及编制投标文件较为熟悉，具有相当丰富的投标工作经验。社会投资者会因公共部门缺少基础设施项目建设经验，以低价竞标，中标后，往往会提出各种理由如夸大工程难度或不确定因素要求提价；如果条件得不到满足，就以拖延施工或退出项目建设相威胁，导致项目受损。

⑶移交风险。项目移交风险包括不能按时移交风险、残值风险，不能按时移交风险指项目公司拖延移交期限，导致政府不能按时回收运营权、维护权；残值风险指合作内项目的设备或基础设施等不合理、过度使用，造成项目移交时的残值远小于预期。

三、风险分配方案

表3-1  风险分配方案一览表

四、风险防范措施

1、法律、政策及审批风险

本级政府可控的法律、政策变更风险由政府承担（本级政府不可控的风险视为不可抗力风险）。政府方要通过了解相关的法律法规、税收政策及金融政策，是规避此类政策性风险最有效的办法。

政府在项目建设中提供组织、协调的保证作用，无论是在征地、七通一平，还是在建设中遇到的问题，都给予很大的支持，使得投资顺利进行。

项目按相应法律、法规、政策要求实施，在项目前期政府方应与环保、发改、住建等部门做好充分沟通与协调，做好立项及PPP相关审批手续办理工作，确保项目前期手续的合法性和完整性。

2、土地风险

政府根据《划拨土地使用权管理暂行办法》等法律法规规定，严格办理土地划拨手续。面对“钉子户”情况，政府土地征收单位应根据相关征收补充政策，通过激励机制、压力机制和内部监督制约机制等科学机制，减少“钉子户”情况出现。

3、财务风险

⑴融资风险：对于融资风险控制，首先要加强筹资预算管理，项目应对筹资业务编制筹资预算，实行预算管理，进行事前控制。对已到位的信贷资金，应纳入项目当年预算，实行统一管理。其次，要合理确定贷款规模，这是控制财务风险的重要措施。项目公司在申请贷款前，应该对其资金需求量进行规划和研究，通过定性和定量分析来确定贷款规模。政府方不对融资提供任何融资担保。

①选择融资实力较强、开发经验丰富、对牟平区地域特色有深厚了解的社会资本，并要求其在项目公司在资本金按照合同约定及时足额到位的情况下实施融资工作。

②由于本项目回报机制为“政府付费”模式，政府有关部门按照预算管理有关法律法规，完善财政补贴制度，切实控制和防范财政风险。因此，项目开发建设风险较低。

③支持社会资本采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等金融创新手段进行融资，减轻社会资本或项目公司的资金压力。

⑵利率变化风险：由项目公司争取固定利率的贷款担保；同金融机构密切合作；运用封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减小利率变化的影响；寻求政府的利率保证，设置调价机制；项目运营期折现率随中国人民银行颁布的5年期以上贷款基准利率同比例动态调整。

⑶税率变化风险：社会资本可以要求政府部门配合获得最大税率优惠。

⑷偿债风险：选择有资金实力、偿债能力的社会资本，并且社会资本可要求政府按约定支付补贴。

⑸财务测算风险：项目招标文件、PPP项目合同中明确，社会资本应对项目进行详细的财务测算，并承担相应风险。

4、建设风险

对于项目建设阶段的风险控制，就要从以下方面做好防范措施。

⑴工期风险的控制。影响施工过程组织的因素很多，要做到按期完工就必须合理组织施工过程，确保施工过程的连续性、协调性、均衡性、经济性。在具体施工中，要根据实际情况、工程规模，在总进度计划下制定合理、客观的分段计划，以分段分项计划保证总体计划的实施，实施中合理调节人力、物力，力争使每段每项工期最短，进度最快。另外，要合理的选择开工时间，做好现有资源的合理配置，避免气候、季节等对工程施工的不利影响，避免资源浪费，提高工作效率，加快进度进行控制。同时，单项工程较多，完工后应立即开展单项工程的验收工作，若因非社会资本方原因导致单项工程无法在建设期内及时验收，则政府应按照已完成工程进行政府付费。

⑵质量风险的控制。项目的质量风险控制与一般项目质量控制相比要更加严格。因此，对于项目的质量风险控制，项目承包人必须严格按照设计要求、施工现场的条件和实际情况因地制宜地确定施工方案，保证施工的按期开工。在施工过程中，要加强施工管理，严格按序施工，做好过程中的测量检查和分部验收。工程完工后，要认真做好工程质量验收工作，确保工程质量。

⑶成本风险的控制。由于资金的不到位会直接造成工期、质量和成本风险，因此对建设资金到位风险的控制十分重要。完成好资金控制要具体做到：

①建安工程费用控制。社会资本作为投资控制责任主体，在项目具体实施中，除因重大工程变更和不可抗力等因素外，建安工程费用以批复的施工图预算中建安工程费为控制上限，超出部分由社会资本方承担。

②工程建设其他费用。建设工程其他费用按国家、省、市、区有关文件标准进行控制，若无相关文件标准，则以政府审定的控制价为准。

③在施工过程中加强项目建设过程管理，减少变更和签证，控制建设成本；

④项目公司根据可行性研究报告、招标文件及《PPP项目合同》确定资金需求量，通过编制年度、季度、月度资金预算表；

⑤项目公司要根据项目进度，按月、季、年对资金使用进行动态监控；

⑥在资金预算执行过程中，要根据外部环境和项目公司自身情况的不断变化，结合项目实施过程中的实际，及时调整资金预算，实施监控资金风险；

⑦在利用贷款时要充分利用银行给予项目的优惠政策，做好还款计划，落实还款资金来源和相应的保障措施。

⑷不可预见的地质风险控制。地质风险由项目公司承担有上限的风险，对于超出有经验的社会资本能够预估范围或超出社会资本承担上限的风险，由双方合理分担。

⑸工程变更风险控制。做好前期需求调研和设计优化工作，减少工程设计变更次数或者降低变更幅度，由政府提出的工程变更应由政府方承担，但须按项目公司、监理单位、第三方造价咨询单位、甲方共同签字认可的工程签证计取，综合单价的调整应根据合同执行。

⑹技术风险的控制。首先，管理者要增强竞争意识，在市场经济的环境下，主要根据市场供求机制，通过竞争抓住市场机遇来有效防范和控制管理风险。第二，提高经营者和从业人员的综合素质，提高服务质量。

⑺安全生产风险控制。安全生产控制上，必须在安全危险源识别、评估基础上，编制施工组织设计和施工方案，制定安全技术措施和施工现场临时用电方案；对危险性较大分部分项工程，编制专项安全施工方案。项目负责人、技术负责人和专职安全员应按分工负责安全技术措施和专项方案交底、过程监督、验收、检查、改进等工作内容；应对全体施工人员进行安全技术交底，并签字保存记录。必须在安全危险源识别、评估基础上，编制施工组织设计和施工方案，制定安全技术措施和施工现场临时用电方案；对危险性较大分部分项工程，编制专项安全施工方案。加强组织安全教育与培训。

⑻劳资纠纷风险控制。劳资纠纷风险控制上，政府可要求社会资本加强对承包人使用农民工的管理，且对不签订劳动合同、非法使用农民工、拖延和克扣农民工工资以及其他违反国家对农民工相应保障规定的，扣除社会资本履约保函用于支付社会资本方拖欠的劳动者工资。

⑼第三者责任风险控制。第三者责任风险控制上，通过项目公司购买第三者责任保险，对于所承保工程直接相关的意外事故引起工地内及邻近区域的第三者人身伤亡、疾病或财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任，由保险公司负责赔付。

5、运营风险

⑴运行技术风险控制。运营期经政府方书面同意，项目公司可自行或委托专业运营公司对项目道路、绿化、管网及桥梁等进行专业化运行。

⑵运营维护成本风险控制。在采购社会资本的采购中，将运营期的运营维护成本作为投标标的额，在运营期设置调价机制；在绩效考核机制上设定激励分值，鼓励社会资本积极创新运营模式。

⑶服务质量不达标风险控制。要求社会资本出具运营维护期履约保函，出现违规、违约事件，提取运营维护期履约保函，在合同中约定违约条款，设定违约金及赔偿金的额度及支付方式；在运营、维护实施前，双方需共同确认运营维护手册，明确责任边界；加强管理，委托第三方对项目运营进行中期评估；通过绩效考核对运营维护质量进行定期考核，按照考核结果支付运维绩效付费；选择有维护经验的运营商，在合同中约定，后期运营维护外包第三方运营商，必须经过合法合规流程，需提前征得政府方同意，即便外包也不免除社会资本的运营责任。

⑷安全生产风险控制。要求项目公司运营期“零事故”为准则，设备、消防、环保等方面安排专业技术人员并持证上岗，要求定期召开安全宣传与检查，合同约定出现安全问题后的处理条款。

6、收入风险

⑴通货膨胀风险控制。通过设置调价机制适当降低通货膨胀风险。

⑵财政预算不足风险控制。项目回报机制上政府支出责任有上限，且项目已经通过财政承受能力论证。

⑶补贴延迟支付风险控制。根据延迟支付责任方明确由责任方承担，即因项目公司原因导致的由社会资本承担，因政府延迟支付的需承担违约责任。

7、不可抗力及公众干预风险

⑴不可抗力风险控制。在合同中明确不可抗力的范围及各方分担的责任，以及出现后的处理措施。

⑵公众干预风险控制。项目立项阶段已完成社会稳定风险评估，出现公众干预风险较低，同时建立社会监管体系，社会监管体系的建立主要由以下两部分组成：在政府网站上建立PPP项目公众投诉及建议平台。项目公司接受民众及其他用户投诉，政府主管部门接受居民及其他用户对项目公司的投诉。根据《山东省行政程序规定》建立PPP项目听证会制度。建立听证人员甄选制度，公正广泛地选取听证成员;听证的主要议题应在相关媒体上公示，开放实时网络讨论，真正做到公众参与并定期把结果反馈给公众。实现对PPP项目监管的再监督，保障公众需求得到满足。

8、技术风险

⑴勘察设计风险控制。政府方负责项目的可行性研究报告、初步设计、施工图设计等；选定第三方工程造价咨询单位进行全过程造价管理；选定监理单位对项目进行“三控（进度控制、质量控制、成本控制）、三管（合同管理、安全管理）、一协调（协调业主、承建方、设备和材料供应商之间的关系）”工作。

⑵招投标风险控制。社会资本的采购设置招标前市场测试环节，以检验项目的方案是否符合市场参与主体如潜在竞标人、融资机构的意愿，引发其兴趣，并借此获得各类市场参与主体的反馈。资格审查采用资格预审的方式，设置合理资格条件；招标环节合理设置投标保证金，防止社会资本不履行投标承诺。

⑶移交风险控制。合同中做好未能按时移交的违约责任赔偿约定，并设置移交维修保函。政府要求社会资本方出具移交维修保函。政府方有权委托资产评估公司进行资产余值的评估及资产完好程度评估。项目已考虑中修并将相关费用计入发生年的运营成本。